Prin­cipes du gouver­ne­ment repré­sen­ta­tif, de Bernard Manin

L’ou­vrage Prin­cipes du gouver­ne­ment repré­sen­ta­tif est d’abord inté­res­sant sur le plan histo­rique. L’évo­lu­tion de la notion de démo­cra­tie y est contée depuis l’an­tiquité jusqu’à nos jours. Cette pers­pec­tive histo­rique, qui montre à quel point la notion de démo­cra­tie a évolué,  permet au lecteur de mesu­rer combien il est encore possible de faire évoluer notre système élec­to­ral et notre forme de gouver­ne­ment.

Pour former nos insti­tu­tions poli­tiques, il faudrait les mœurs qu’elles doivent nous donner.
Robes­pierre

La première partie du livre décrit le régime athé­nien aux Ve et IVe siècles avant J-C. Les grandes parti­cu­la­ri­tés de ce régime sont l’em­ploi du tirage au sort pour dési­gner les repré­sen­tants du peuple et la possi­bi­lité pour chaque citoyen de dépo­ser un projet de loi. L’ap­pli­ca­tion de ces prin­cipes se fait selon des règles rela­ti­ve­ment complexes pour permettre leur mise en œuvre au sein d’une commu­nauté d’en­vi­ron 30 000 citoyens. Le tirage au sort était consi­déré comme le seul moyen d’avoir des assem­blées et des gouver­neurs réel­le­ment repré­sen­ta­tifs, et donc de donner le pouvoir au peuple (« demos » signi­fiant peuple en grec). Dans un dialogue entre Socrate et Prota­go­ras, Platon traite de la possi­bi­lité que l’élec­tion par le sort désigne des personnes incom­pé­tentes ou en tous cas moins compé­tentes que des poli­ti­ciens profes­sion­nels. Socrate s’étonne qu’on fasse confiance au premier venu pour gérer les affaires de la cité alors qu’il serait consi­déré incom­pé­tent pour construire un simple bateau. Prota­go­ras lui répond par un mythe : « Zeus […] a accordé la vertu poli­tique en partage à tout homme, car si elle était réser­vée à certains, comme le sont les compé­tences tech­niques, les cités ne pour­raient pas subsis­ter, elles seraient déchi­rer par les conflits » (p. 51). Les athé­niens étaient atta­chés à l’élec­tion par le sort car elle était compa­tible avec l’idée qu’en matière, chacun est quali­fié (prin­cipe de l’isègo­ria) et car elle permet­tait de garan­tir l’égale proba­bi­lité d’ac­cé­der au pouvoir poli­tique (p. 61).

Les répu­bliques italiennes utilisent le tirage au sort dès leur consti­tu­tion au XIe siècle. Suite au renver­se­ment des Médi­cis à Florence en 1494, on réta­blit d’abord le tirage au sort de magis­trats. Mais les couches popu­laires préfèrent des élec­tions par choix. L’autre camp, pensant que le pres­tige de ses membres lui permet­tra d’avoir des élus, se range bien­tôt à cet avis. Les premières élec­tions satis­font d’abord les couches popu­laires car elles leurs permettent de faire élire des personnes de leur camp.  Mais les élec­tions suivantes redonnent le pouvoir aux aris­to­crates. Fina­le­ment les couches popu­laires ne sont pas satis­faites et le tirage au sort est réta­bli (pp. 84–85).

Les philo­sophes des XVIIe et XVIIIe siècles se penchent sur la théo­rie poli­tique. Pour Montesquieu, « le suffrage par le sort est de la nature de la démo­cra­tie ; le suffrage par choix est de celle de l’aris­to­cra­tie » (pp. 98–99). Mais l’idée que l’au­to­rité n’est légi­time que si les citoyens ont consenti à s’y soumettre, va faire triom­pher le suffrage par choix. En effet, celui-ci a l’avan­tage de légi­ti­mer les élus et de permettre aux élec­teurs d’ex­pri­mer leur consen­te­ment envers les élus (pp. 114–116).

Les débats qui précèdent l’adop­tion de la consti­tu­tion des États-Unis en 1787 opposent les Fédé­ra­listes aux Anti-Fédé­ra­listes. Un des griefs de ces derniers est le faible nombre de repré­sen­tants. « En insis­tant sans relâche sur la simi­la­rité et la proxi­mité qui doivent unir repré­sen­tants et repré­sen­tés dans un gouver­ne­ment popu­laire, les Anti-Fédé­ra­listes appor­taient en réalité une contri­bu­tion essen­tielle à la pensée poli­tique. […] Ils accep­taient sans réserve la néces­sité d’une diffé­rence fonc­tion­nelle entre gouver­nants et gouver­nés. Mais ils soute­naient que […] les repré­sen­tants devaient autant que possible être comme leurs élec­teurs, parta­ger leurs condi­tions de vie et être proches d’eux, en termes à la fois socio­lo­giques et géogra­phiques. » Même si des néces­si­tés pratiques contraignent à diffé­ren­cier les rôles, cet « idéal de proxi­mité et de ressem­blance […] devait mani­fes­ter, par la suite, une formi­dable puis­sance mobi­li­sa­trice » des partis  de masse aux syndi­cats permet­tant de « récon­ci­lier la divi­sion du travail et la démo­cra­tie ». Le débat est aussi l’oc­ca­sion de prendre conscience que « la supé­rio­rité des élus par rapport aux élec­teurs [peut] être obte­nue par le simple jeu de la procé­dure élec­tive, sans aucune condi­tion légale d’éli­gi­bi­lité ». Cons­cients que le prin­cipe élec­tif condui­rait à la sélec­tion d’une « aris­to­cra­tie », les deux camps s’op­po­saient « sur l’éten­due de l’écart devant sépa­rer les repré­sen­tants des repré­sen­tés et sur la compo­si­tion parti­cu­lière de l’aris­to­cra­tie qu’il conve­nait de sélec­tion­ner ». (pp. 167–170)

« Certains états, en parti­cu­lier en Nouvelle-Angle­terre, avaient inscrits le droit de donner des instruc­tions dans leur consti­tu­tions. Lorsque le premier Congrès (élu en vertu de la consti­tu­tion de 1787) discuta le Bill of Rights qui devait être ajouté à la consti­tu­tion sous forme d’amen­de­ments, certains membres propo­sèrent d’in­clure […] le droit de donner des instruc­tions aux repré­sen­tants. La propo­si­tion fut fina­le­ment reje­tée après un assez long débat. » En France, l’As­sem­blée natio­nale inter­dit le mandat impé­ra­tif en juillet 1789. « En 1793–1794, une partie  du mouve­ment Sans-Culotte fit pres­sion pour que les élus fussent révo­cables de façon perma­nente et discré­tion­naire par les assem­blées de base. » « Près d’un siècle plus tard, la Commune établit un système de révo­ca­tion perma­nent des membres du Conseil. » Marx y voit une inno­va­tion poli­tique remarquable : « Au lieu de déci­der une fois pour tous les trois ou six ans quel membre de la classe diri­geante devait ‘repré­sen­ter’ et fouler aux pieds le peuple au Parle­ment, le suffrage univer­sel devait servir au peuple consti­tué en communes, comme le suffrage indi­vi­duel sert à tout autre employeur en quête d’ou­vriers, de contrô­leurs et de comp­tables pour son affaire. » (pp. 210–212)

« De multiples poli­tiques appa­raissent sous un jour diffé­rents selon qu’on consi­dère leurs effets immé­diats ou leurs effets à terme, ou même simple­ment selon qu’on les envi­sage avant leur appli­ca­tion ou après. » Un article de R. Fernan­dez et D. Rodrik de 1991 sur la résis­tance à la réforme (résumé ici) étudie une poli­tique qui, une fois mise en œuvre, appor­tera un petit béné­fice à un très grand nombre d’in­di­vi­dus et impo­sera un coût élevé à un tout petit nombre. Mais les indi­vi­dus ne savent pas à l’avance s’ils seront parmi les béné­fi­ciaires ou les  perdants. Dans ces condi­tions, l’uti­lité espé­rée (le montant du gain multi­plié par la proba­bi­lité de l’ob­te­nir) de la poli­tique en ques­tion est [perçue néga­ti­ve­ment] pour un très grand nombre d’in­di­vi­dus. Il ne se trou­ve­rait donc  jamais une majo­rité pour l’adop­ter ex ante. Mais une fois qu’elle est appliquée, et que l’in­connu sur l’iden­tité des gagnants et des perdants est levée, elle est approu­vée par un très grand nombre, puisque ceux-ci y ont gagné. Il y a donc une majo­rité pour la soute­nir ex post. » Le statu quo est donc privi­lé­gié. (pp. 232–233)

« La repré­sen­ta­tion a d’abord été propo­sée comme la tech­nique permet­tant d’éta­blir un gouver­ne­ment procé­dant du peuple dans de grands États compor­tant des  popu­la­tions diverses. Madi­son ou Sieyès répètent à plusieurs reprises que la démo­cra­tie directe a été rendue possible dans les répu­bliques antiques par la petite taille et l’ho­mo­gé­néité du corps  poli­tique. Ils soulignent que ces condi­tions ne sont plus remplies dans le monde moderne marqué par la divi­sion du travail, le progrès du commerce et la diver­si­fi­ca­tion des inté­rêts. Et inver­se­ment, le plus notable des adver­saires de la repré­sen­ta­tion, Rous­seau […] préco­nise la forma­tion de petites commu­nau­tés homo­gènes et trans­pa­rentes à elles-mêmes. » (pp. 237–238)

« Le gouver­ne­ment repré­sen­ta­tif moderne avait été instauré en l’ab­sence de partis poli­tiques orga­ni­sés. La plupart des inven­teurs du gouver­ne­ment repré­sen­ta­tif […] avaient même consi­déré les divi­sion entre partis ou ‘fac­tions’ comme une menace pour le système qu’ils voulaient établir. A partir de la seconde moitié du XIXe siècle en revanche, l’exis­tence de partis poli­tiques enca­drant les suffrages des élec­teurs est appa­rue comme un élément essen­tiel du régime repré­sen­ta­tif. » (p. 248)

« Lorsque les partis de masse furent formés on crut que, par leur inter­mé­diaire, le ‘peu­ple’ faisait son entrée au parle­ment. Le rôle crois­sant de ces partis annonçait, semblait-il, non seule­ment ‘la fin des nota­bles’, mais la dispa­ri­tion de l’éli­tisme qui avait marqué le parle­men­ta­risme. » Dans son livre sur les partis poli­tiques le socio­logue Robert Michels a montré « la distance sépa­rant les diri­geants et la base dans le plus puis­sant des partis de masse et de classe  [(le SPD alle­mand)]. Il démon­trait que, même si les diri­geants avaient une origine ouvrière, ils menaient en fait une vie de petit-bour­geois et non de prolé­taires. Michels n’éta­blis­sait pas seule­ment que les leaders deve­naient diffé­rents une fois qu’ils avaient atteint leur posi­tion de pouvoir, il souli­gnait aussi qu’ils étaient initia­le­ment diffé­rents de leurs compa­gnons. Le parti, affir­mait Michels, four­nit aux ‘membres les plus intel­li­gents [de la classe ouvrière]’ un ‘levier pour leur ascen­sion socia­le’; il assure la promo­tion de ‘cer­tains de ses [du prolé­ta­riat] éléments les plus capables et les plus avisés’.  A l’aube de l’ère capi­ta­liste,  ces ouvriers ‘plus intel­li­gents et plus ambi­tieux que les autres’ seraient deve­nus de petits entre­pre­neurs, main­te­nant ils deviennent des bureau­crates du parti. Le parti est ainsi dominé par une élite ‘dépro­lé­ta­ri­sée’ , profon­dé­ment diffé­rente de la classe ouvrière. Cette élite, cepen­dant, accède au pouvoir sur la base de talents et de compé­tences parti­cu­liers : le mili­tan­tisme et le talent orga­ni­sa­tion­nel. » (pp. 264–265)

Avec la télé­vi­sion, « ceux qui parviennent à ce faire élire ne sont pas des notables locaux, mais des indi­vi­dus qui maîtrisent mieux que les autres les tech­niques de commu­ni­ca­tion, ce que l’on appelle des ‘figures média­tiques’. […] Une nouvelle élite de spécia­listes de la commu­ni­ca­tion prend la place des mili­tants et des hommes d’ap­pa­reil. La démo­cra­tie du public est le règne de l’expert en  commu­ni­ca­tion. D’autre part, le rôle crois­sant des personnes au détri­ment des programmes consti­tue une réponse aux condi­tions nouvelles dans lesquelles s’exerce l’ac­ti­vité des gouver­nants. » L’ac­ti­vité gouver­ne­men­tale est confron­tée à des États « de plus en plus inter­dé­pen­dants en matière écono­mique », à « des déci­sions prises par un nombre de plus en plus grand d’ac­teurs », et à un envi­ron­ne­ment « de moins en moins prévi­sible ». D’où la néces­sité d’exer­cer un « pouvoir de ‘pré­ro­ga­ti­ve’ ». « Nombreuses sont les choses, écrit Locke, que la loi ne peut en aucune manière régler par avance, elles doivent néces­sai­re­ment être lais­sées à la discré­tion de celui qui détient le pouvoir exécu­tif, afin qu’il statue sur elles […] » (pp. 281–282) La réflexion pour­rait se pour­suivre avec la lecture de l’Il­lu­sion poli­tique d’El­lul.

Pour l’éco­no­miste Schum­pe­ter, « il n’existe pas en poli­tique de demande indé­pen­dante de l’offre. […] Lorsqu’on s’éloigne, arguait-il ‘des préoc­cu­pa­tions privées d’ordres fami­lial et profes­sion­nel’ pour péné­trer dans le domaine des affaires publiques, le sens de la réalité s’af­fai­blit chez les indi­vi­dus, et leurs opinions poli­tiques ne consti­tuent pas ‘habi­tuel­le­ment ce que nous appe­lons une volonté, c’est-à-dire la contre­par­tie psychique d’une action respon­sable, visant des objec­tifs précis’. […] ‘La volonté que nous obser­vons […] est en grande partie fabriquée et non pas spon­ta­née.' » (pp. 289–290)

« Pour acqué­rir une infor­ma­tion précise sur les problèmes poli­tiques du moment et voter en fonc­tion de leurs préfé­rences pour telle ou telle solu­tion, les indi­vi­dus devraient consa­crer une part impor­tante de leur temps à recher­cher cette infor­ma­tion. Or, pour chaque indi­vidu, le coût de l’in­for­ma­tion est sans commune mesure avec l’ef­fet qu’il peut espé­rer produire par son vote person­nel. […] Chacun perçoit, fût-ce de manière confuse et intui­tive, la dispro­por­tion entre le coût d’un vote bien informé sur les problèmes et son utilité espé­rée. » (pp. 292–293)

« La radio et la télé­vi­sion se sont consti­tuées sur une base non parti­sane ». Les « indi­vi­dus forment […] leurs opinions poli­tiques en puisant aux mêmes sources d’in­for­ma­tion, quel que soit le parti poli­tique dont ils se sentent proches. […] Ils se forment des opinions sur des objets iden­tique­ment présen­tés à tous. […] De quelque parti qu’ils se sentent proches, les indi­vi­dus reçoivent à peu près la même infor­ma­tion sur un objet donné parce qu’ils ne peuvent pas choi­sir leur source d’in­for­ma­tion en fonc­tion de leurs préfé­rences parti­sanes. » (pp. 293–294)

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